PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而共同建立的公私合营的一种投资模式，包括BOT、BOO、BOO、BT等。PPP模式适用于规模较大，具有稳定现金流，且可建立长期合同关系的项目，如供水，供电、收费路桥等项目。PPP模式一般分为两种支付方式：一是政府付费，即政府直接购买基础设施提供的服务；二是使用者付费，即企业或私人购买基础设施提供的服务。政府通过投资引导、授予特许经营权、合理定价、财政补贴等方式和措施，鼓励和引导社会资本积极投入参与水利工程建设运营，既有利于快速有效地减轻地方政府财政压力，推动公共产品和服务的市场化配置，也有利于减轻政府债务负担，防范化解财政风险，项目风险将由政府和社会资本共同分担，有利于降低前期风险。从而有效缓解传统投融资模式存在“融资平台债务高、公共供给效率低、私人资本进入难”的问题。下面主要从对《意见》的理解，结合当前水利建设形势，浅析如何在水利工程建设中更好地推行PPP模式。

    一、社会资本参与水利项目投资的现状

    水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施，具有很强的公益性，且投资规模大、建设周期长、盈利能力弱，现阶段主要以政府投资为主，社会资本参与程度较低。近年来，为了加快水利改革发展，拓宽水利投融资渠道，促进经济持续健康发展，国家也相继出台了一些吸引社会资本参与水利建设的政策措施。国务院于2010年颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确提出吸引民间资本投资建设农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目。水利部2012年印发了鼓励和引导民间资本参与农田水利和水土保持工程建设两个实施细则。由于水利工程多公益性，回报收益有限且期限较长，同时，加上出台政策文件原则性内容较多，具体到投资补助、财政贴息、价格机制等配套内容不够具体和细化，在实际操作中没有明确的收益预期，难以吸引社会资本参与水利工程建设领域。

    二、社会资本参与水利项目的范围和回收资本方式

    国家现行法律法规和政策文件对社会资本进入水利领域没有明确限制，按照“法不禁市场即可为”的原则，除法律、法规、规章特殊规定的情形外，以及随着国家投融资政策的调整，鼓励有条件的水利工程建设运营向社会资本开放。只要是社会资本，包括符合条件的各类国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，以及其他投资、经营主体愿意投入水利工程的，原则上优先考虑由社会资本参与建设和运营。同时，建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，鼓励社会资本以特许经营、参股和控股等多种形式参与水利工程建设运营。项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。同时，由于水利工程项目多属于社会公共基础设施，缺乏“使用者付费”的基础，具有较强社会公益性，投资回收效益期限较长，河湖堤防整治等水利工程建设项目只有社会防洪，除涝等公益效益，没有直接的现金资本收益，主要还应依靠“政府付费”回收投资成本。

    三、理顺政府与社会资本的关系，保证社会资本基本的投资效益

    水利工程公益性强、投资规模大、建设周期长、盈利能力弱等特点，单纯依靠自身收益难以吸引社会资本进入。政府应重点从投资引导、财政补贴、价格机制等方面给出明确的优惠和扶持政策措施，应从如下几点入手：

   一是充分发挥政府投资的引导带动作用。水利工程的建设投资，按功能、效益进行合理分摊和筹措，公益性部分政府负责基础投资和建设，形成的资产产权归政府所有，可以约定不参与生产经营收益的分配，从而更好吸引和带动社会资本、金融机构和有实力企业积极参与水利工程建设。

    二是完善项目财政补贴管理。公益性较强，建设项目的可回收资本不足以弥补成本和收益，但社会效益较好，防洪、防灾效益比较明显的重大水利项目，对工程维修养护和管护经费等政府应给予适当补贴。对于财政补贴的规模和方式，可以依据项目运营绩效评价结果，综合考虑建设成本、运营费用、实际收益率、财务中长期承受能力等因素合理综合确定、动态进行调整，对于补贴的规模、方式及有关内容应向社会公开。

    三是完善价格形成机制。目前水利工程农业灌溉供水、农村饮水安全、发电等价格水平偏低、收取难度较大，回收资金额不能补偿所发生成本的费用，难以体现市场供求关系等问题。可以探索由项目投资经营主体与用户协商定价，完善由市场决定价格的机制，既要考虑社会资本的合理回报，又要考虑用户承受能力、社会公众利益等；价格调整不到位时，政府可根据实际情况适当安排财政性资金对运营单位进行合理补偿。

    四是提供低成本的资金支持，拓宽还贷来源。考虑为水利工程建设提供长期稳定、相对低成本的资金支持，增强水利工程融资能力，允许水利建设贷款以项目自身收益、借款人其他经营性收入等作为还款来源，允许以水利、水电等资产作为合法抵押担保物。

    五是利用政府资源可以考虑在税收、建设用地等方面给予较大的优惠政策，从而加大社会资本的吸引力，提高社会资本投入水利工程建设的积极性。

    四、规范社会资本参与水利工程建设运营，确保水利工程公益性目标实现

    社会资本具有逐利性和不稳定性等特点，在经营过程中为追求自身经济利益最大化，可能产生与防洪安全、生态安全等公益性目标的背离，对水利公共服务质量造成不利影响。为了确保水利工程公益性目标的实现，应从以下几点规范社会资本参与建设运营：

    一是要求项目投资经营主体应依法完善企业法人治理结构，健全和规范企业运行管理、产品和服务质量控制、财务、用工等管理制度，不断提高企业经营管理和服务水平。

    二是要求项目投资经营主体应严格执行基本建设程序，落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，对项目的质量、安全、进度和投资管理负总责。要建立健全质量安全管理体系和工程维修养护机制，按照协议约定的期限、数量、质量和标准提供产品或服务，依法承担防洪、抗旱、水资源节约保护等责任和义务，服从国家防汛抗旱、水资源统一调度。

    三是政府应加强服务与监管，以提高社会资本参与水平和效率，保障社会资本合法权益和社会公共利益。项目实施过程中推行科学绩效评价，加强工程质量、运营标准的全程监督，确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。

    四是鼓励推进第三方评价，对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价，评价结果向社会公示，作为收费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。

    五是完善退出机制，确保水利工程的顺利实施和持续安全运行，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害；政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。