2025年5月，国家发改委正式发布《政府和社会资本合作（PPP）新机制项目审核把关要点（2025年版）》（发改办投资【2025】376号），该文件的出台标志着我国PPP模式从“规模扩张”迈向“规范提质”的新阶段。

下文将从政策背景、核心审核要点、实战建议、政策影响与未来趋势等维度，对此文件进行深度解读。

PPP新机制改革方向

2023年新机制就已明确PPP项目需全部采用特许经营模式，且聚焦于使用者付费项目，这意味着政府付费和可行性缺口补助项目被严格限制，强调市场化收益优先。此方向引导社会资本更加注重项目自身的造血能力，而不是过度依赖政府的资金支持，推动PPP项目向更具市场化的方向发展。

2025版审核要点的定位

然而，在新机制落地过程中，地方出现了项目收益测算不规范、风险分配不合理等问题。为了解决这些问题，2025版审核要点进一步明确了审核标准，强化了全生命周期监管，以确保新机制能够得到有效落实，提高PPP项目的质量和规范性。

• 领域限制：该文件明确规定PPP项目仅限具有经营性收益的领域，如交通、环保、市政等。这样做的目的是严禁地方借PPP名义变相举债，保障项目的经济可行性和财政稳健性。

• 收益要求：使用者付费需能够覆盖建设运营成本，这是项目可持续发展的基础。未来现金流预测需提供第三方评估报告，增加了收益测算的科学性和可靠性，减少了人为操纵的可能性。

• 负面清单：特别强调禁止学校、医院等公益性项目打包为特许经营项目，避免滥用PP P模式，保障公共服务的公益性和公平性。

• 期限规定：特许经营期限一般不超过40年，并且需与行业特点、投资回收周期相匹配。这一规定有助于合理安排项目的投资回报期，避免期限过长或过短带来的风险和问题。

• 风险分配：政府不再承诺保底收益，社会资本需承担主要运营风险。这促使社会资本加强项目的运营管理能力，提高风险应对能力，实现PPP项目风险的合理分配。

• 竞争性招标：项目必须进行公开招标，杜绝“明招暗定”的现象，保障市场竞争的公平性，同时允许外资企业平等参与，促进了市场的多元化和国际化。

• 政府支出责任：强调政府不得新增隐性债务，所有涉及政府支付义务的必须纳入中期财政规划，加强了财政的硬约束，规范了政府的支出行为。

• 可行性缺口补助：确需补助的项目，需省级发改委、财政厅联合审批，这一审批程序的强化可以有效控制补助的规模和范围，确保补助资金的合理使用。

• 绩效挂钩：付费与项目产出绩效严格绑定，未达标将扣减付费。这种机制促使社会资本更加注重项目的绩效表现，提高公共服务的质量和效率。

• 退出机制：明确社会资本退出路径和资产处置方式，避免出现“烂尾”项目，保障项目的顺利实施和社会公共利益。

项目属性误判

在实际操作中，存在项目属性误判的情况。例如某市将公益性公园包装为“文旅综合体”申报PPP，因无稳定收益最终被清退。

为避免此类问题，相关方应严格对照《支持民营企业参与的特许经营项目清单（2023版）》，优先选择污水、垃圾处理等强运营类项目，确保项目属性符合要求。

财务承诺越界

部分地区曾出现财务承诺越界的案例，如某县承诺“保底车流量”导致隐性债务风险，被审计署通报。

因此，政府付费应仅限于运营补贴，且需依据地市级统一标准，如《城镇污水处理费征收管理办法》，规范财务支出行为，防范债务风险。

民企参与不足

某高速公路项目因国企联合体垄断招标，民企投诉后被责令重招，这反映出民企参与不足的问题。

为解决这一问题，招标文件应明确民企股权比例要求，如≥35%，并且优先考察运营经验而非融资能力，提高民企的参与度。

存量资产违规盘活

存在地方以TOT模式变相转让市政资产，新增隐性债务被叫停的情况。所以，存量项目需独立评估收益，禁止与新建项目捆绑，同时优先支持民企参与，规范存量资产的盘活行为。

信息披露缺失

某污水处理项目未公开运营数据，引发公众质疑。为避免此类问题，应依托全国PPP信息系统强制披露协议核心条款及绩效结果，按月公开运营成本与收益，保障公众的知情权和监督权。

对地方政府的影响

该文件严控项目质量，倒逼地方筛选真正具有经营性的项目，减少盲目上马的项目，避免资源的浪费和财政压力的增加。

强化了财政纪律，违规项目将面临审计问责，促使地方政府更加谨慎地规划和实施PPP项目。

对社会资本的影响

对于具备运营能力的企业，如环保、能源类企业来说，迎来了发展机遇，因为新机制更注重项目的运营管理，这些企业可以充分发挥自身优势。

而纯施工企业可能会因缺乏运营能力逐步退出市场。外资企业可通过竞争性程序参与，但其需要适应中国式特许经营规则，以更好地融入市场。

专业化运营时代来临

新机制下，社会资本需从传统的“施工方”向“运营商”转型。企业需要强化技术迭代与成本管控能力，以提高项目的运营效率和竞争力，适应市场对专业运营能力的要求。

民企主导领域扩容

环保、新能源、智慧交通等领域将成为民企的主战场。随着政策的引导和市场的发展，民企在这些领域的参与度将不断提高，发挥更大的作用。

数字化监管常态化

全国PP P信息系统将实现“全流程穿透式监管”，这意味着所有违规行为都将无处遁形。数字化监管将提高监管的效率和精准度，保证PPP项目的合规性和规范性。

2025版新机制不仅仅是政策的升级，更是PPP生态的全面重构。对于地方政府而言，需摒弃“重投资、轻运营”的传统思维，更加注重项目的运营和绩效。

社会资本应聚焦长期价值创造，加强运营管理能力的培养。咨询机构则需强化合规设计与风险预判能力，为项目的顺利实施提供专业的支持。

唯有三方协同合作，才能实现“风险可控、收益可期、民资活跃”的多赢格局，推动我国PPP模式持续健康发展，为基础设施和公共服务建设提供有力保障。